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浅论同地同价情况下坚持水库移民后期扶持政策的必要性

发布时间: 2017-09-05   信息来源: 山东省福彩3d近200期走势图 史继臻

   

  4月14日,李克强总理签署国务院第679号令,公布《国务院关于修改〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉的决定》,决定自6月1日起,大中型水利水电工程与铁路等基础设施项目用地实行同等补偿标准,也就是常说的“同地同价”。“同地同价”政策后,大中型水库工程被征地农民仍应继续享受实施大中型水库移民后期扶持政策。

  一、大中型水利水电工程建设征地补偿政策演变过程

  (一)国家建设项目征地补偿政策变化。国家土地征收补偿政策以不同时期的国力、发展水平和人的发展影响来政策定位和循序演进,补偿的内容不断充实,政策不断优化。1953年12月、1958年1月发布的《关于国家建设征用土地办法》,分别规定土地补偿费上限为5年和4年定产值的总值;1982年颁布的《国家建设征用土地条例》和1986年、1988年颁布的《土地管理法》,都规定了征地土地补偿费和安置补助费,两者之和的上限为被征地前三年平均年产值的20倍;1998年、2004年修订的《土地管理法》,规定建设征收耕地的土地补偿费标准为前三年平均年产值的6至10倍,安置补助费标准为前三年平均年产值的4至6倍,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省级人民政府批准可以增加安置补助费,但两者总和不得超过30倍。

  2004年12月,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求,省级人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,征地补偿做到同地同价,国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。国土资源部2005年7月发布《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》,规定采用征地统一年产值标准或区片综合地价进行补偿,以此保障被征地农民生产生活水平的恢复和长远发展的需要。

  (二)大中型水利水电工程建设征地补偿政策沿革。建国后一段时间内,水利水电工程和其他基础设施建设征地补偿政策采取统一的标准。由于综合国力等因素,上世纪八十年代后水利水电工程征地补偿标准有了不同的规定。1982年《国家建设征用土地条例》第16条规定“大中型水利、水电工程建设的移民安置办法,由国家水利部门会同国家土地管理机关参照本条例另行制定。”1986年6月颁布的《土地管理法》第32条规定“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法,由国务院另行规定。”此后虽几次修订,现行《土地管理法》第51条仍规定“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法,由国务院另行规定。”大中型水利水电工程建设征地补偿执行不同标准。

  1991年2月,国务院颁布《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院第74号令),规定征用耕地的补偿费为被征用前三年平均年产值的3至4倍;安置补助费标准为前三年平均每亩年产值的2至3倍,大型防洪、灌溉及排水工程建设征用的土地,其土地补偿费标准可以低于上述土地补偿费标准,具体标准由水利部会同有关部门制定;土地补偿费和安置补助费的总和最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍。由于经济社会的发展,高速公路、商品房开发等建设项目的征地补偿补助标准有了较大幅度的提高,水利水电工程征地补偿补助标准明显偏低。另外,由于74号令没有规定统一的补偿补助标准,实践中出现了不同工程补偿补助标准不同的问题,甚至同一地区、同一项目的补偿补助标准也不统一,引发群众攀比,影响了工程建设和社会稳定。

  为规范大中型水利水电工程建设征地和移民安置管理,妥善解决水利水电工程建设征地补偿补助范围偏小、标准不统一等问题,2006年7月国务院出台《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院第471号令),规定大中型水利水电工程建设征收耕地的,土地补偿费和安置补助费之和为前三年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的,由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。471号令提高了新建大中型水利水电工程移民的前期补偿补助标准,但由于多种原因其仍然没有解决水利水电工程征地补偿和铁路、公路、机场等基础设施建设征地补偿执行标准不同等问题。2015年1月中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》决定,重大水利工程建设的征地补偿实行与铁路等重大基础设施项目同等政策,为这次移民条例修改提供了重要依据。经过两年多的实践,国务院令第679号规定“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费,实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准。”在行政法规层面实现了“同地同价”。可以肯定的是,现行《土地管理法》第51条中有关“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准,由国务院另行规定”的表述必将删除,从而“同地同价”政策在法律法规层面均得以确定。

  二、大中型水库移民后期扶持政策的完善过程

  (一)开发性移民方针的提出。在相当长一段时期,较低的前期补偿难以支撑移民群众生产生活的恢复,库区和移民安置区普遍存在行路难、饮水难、住房难、上学难、就医难等大量遗留问题。党中央、国务院高度重视,就妥善解决这些问题采取了一系列措施。1984年,水利电力部第一次提出开发性移民的概念。1986年,国务院以文件的形式肯定了开发性移民的思路,并将其作为水库移民工作的基本方针。开发性移民方针的确立,促进了水库移民由单纯搬迁补偿到生产、生活安置,从注重安置到注重移民可持续发展的转变,形成了水库移民“前期补偿、补助和后期扶持相结合”的原则。1991年国务院令第74号对合理征用土地,妥善安置移民,实行后期扶持进行了统一和规范。2006年国务院令第471号坚持了移民后期扶持政策。

  (二)大中型水库移民后期扶持政策的完善。随着经济社会的发展,一方面水库移民工作出现了新情况和新问题,另一方面由于历史上修建的水库征地补偿偏低造成的遗留问题亟待解决,水库移民政策到了顺应发展要求、非调整不可的时候。为改善搬迁后移民的生产生活条件,增强经济发展后劲,促进库区和移民安置区长远发展,2006年5月,国务院出台《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》,决定通过电价加价、整合现有基金和利用现有政府性资金筹集后期扶持资金,实施大中型水库移民后期扶持政策,标志着我国水库移民扶持工作进入了新阶段。

  三、坚持大中型水库移民后期扶持政策的必要性

  近年来库区和移民安置区的经济社会发展变化,充分表明了大中型水库移民后期扶持政策发挥的作用,证明其具有重要的现实意义和深远的历史意义。实施“同地同价”政策,继续坚持大中型水库移民后期扶持政策仍然十分必要。

  (一)水库移民与广大人民共享改革发展成果的需要。库区和移民安置区自然条件差,生态脆弱,基础设施欠账多,耕地资源匮乏,交通不便,发展空间受到很多限制。水库移民与其他农民的收入水平还有不小差距,贫困移民还占有一定的比例,致贫和返贫的因素复杂,脱贫致富的难度和不确定性很大。党的十八届五中全会提出“坚持以人民为中心的发展思想”的重大命题,就是要坚持发展成果由人民共享,就要坚持和完善社会主义基本经济制度和分配制度,深化收入分配制度改革,加大再分配调节力度,促进共同富裕。水库移民后期扶持政策是党和国家针对水库移民这个群体的一项再分配制度,为加快实施国家扶贫攻坚战略,如期实现贫困移民脱贫目标,持续扶持水库移民恢复和发展生产,需要继续实施水库移民后期扶持政策。

  (二)大中型水库建设征地和移民搬迁特殊性的必然要求。首先,不同于铁路、高速公路等线性工程在规划阶段可以考虑避开村庄和建筑等,大中型水库建设征地影响区域和水库蓄水淹没范围广、集中连片,一般会涉及整村、整个乡镇、整个县甚至几个县的房屋、土地、基础设施及众多的群众。其次,由于大中型水库工程前期论证时间周期长,为减少浪费,论证阶段和开工之前国家往往会降低对征地范围内的投资力度,发布禁建令。在此期间,征地和水库淹没范围内的发展受到极大限制,群众因此受到较大的损失。再之,由于建设大中型水库,在一定时期内库区生产条件、生态环境受到破坏,群众原有的生产习惯、生产技能短期内不一定能适应搬迁安置地,生产生活恢复难度大。因此,提高征地补偿标准仍然无法替代后期扶持政策对移民生产生活恢复和发展所起的重要作用,因而需要继续对移民予以较长时期的后期扶持。

  (三)维护社会和谐稳定弥补移民社会资本损失的需要。大中型水库征地和移民安置是一项庞大的系统工程,涉及人口、资源、环境、政治、经济、社会、文化、宗教、心理等多个领域,因而移民的过程总会产生各种矛盾、冲突甚至对抗。水库移民搬迁过程中,不同家庭选择不同的安置方式和安置去向,同一宗族、同一村组的不同人口和家庭可能会选择不同的安置方式和安置去向,长期形成的以宗族关系为主、血缘关系维系的社会关系网络遭到破坏,一些基本的技能代际传递出现较大风险,构建新的社会关系网络非常困难,这些隐形的成本损失均未计算在征地补偿中,但这些内容对于水库移民的未来发展往往起着决定作用或者产生着重大影响。水库移民后期扶持政策是化解这些矛盾、问题和困难,弥补不足的重要机制,必须继续坚持实施和不断完善。

  (四)坚持水库移民后期扶持政策是执行法律法规的要求。《水法》第29条规定“国家对水工程建设移民实行开发性移民的方针,按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则,妥善安排移民的生产和生活,保护移民的合法权益。”以法律的形式赋予了移民后期扶持合法性地位。国务院令第471号、679号则以行政法规的形式详细的规定了大中型水库移民后期扶持政策。2006年国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》(国发〔2006〕17号),对大中型水库移民后期扶持做了详尽的规定。因此,对大中型水库移民进行后期扶持,从法律、行政法规,到规范性文件及配套文件,形成了一套稳定、完整、系统的法律体系,必须依法坚持好、贯彻好、落实好,切实维护国家法律法规的严肃性。